农村闲置宅基地多元协同盘活的可行性及建议

1．农村闲置宅基地多元协同盘活的可行性

1．1国家政策的支持

早在2004年，国家就已经开始探索宅基地制度的改革。2018年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中在我国乡村振兴的总框架中将农村宅基地“三权分置”的改革构想进行了原则部署。2020年10月29日十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步指出，要“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让”。2022年，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》则从土地要素配置效率提升的角度，赋予试点地区更大自主权，明确“在依法自愿有偿前提下，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易”。这一系列的政策出台，都为多元主体参与闲置宅基地的盘活利用提供了有力的政策支持。

1．2乡村振兴战略的内在要求

根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的精神，乡村振兴战略要“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，要“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”。而有效推进农村闲置宅基地的盘活利用，与乡村振兴战略的内在逻辑高度契合，是实现乡村振兴战略目标的重要抓手。不论是农业产业的发展，还是乡村旅游产业的发展，都需较为广阔的土地空间予以支撑，而大量闲置宅基地将可以为乡村旅游、农产品加工、农村电商等新产业新业态提供低成本土地资源。通过盘活利用也可有效地整治因宅基地长期闲置而出现的房屋倒塌、杂物垃圾堆积等现象，提升人居环境质量。同样，通过闲置宅基地的盘活利用，可将部分富有历史文化价值和承载乡土记忆的老旧宅基地建设成为“乡村民俗博物馆、非遗文化体验馆、农耕文化展示馆”等，增强村民对农村优秀传统文化的认同感等。此外，通过盘活利用闲置宅基地也能够显著增加农户的“资产性收入”，帮助农户将“沉睡资产”有效“唤醒”转化为稳定收益。

1．3多元主体的发展需求

其一是农户的发展需要，城镇化进程加快，大量进城农户对于闲置宅基地的土地利用需要发生改变，远超过去对于保障住房的生存需求。在对影响退出意愿的调查研究中，在问及若有关外部因素发生改变时，是否会改变其退出的意愿时，绝大多数会因为外在条件资源的改变表示“会”改变。如若能建立一套公平完善的宅基地退出补偿机制，让农户的农村闲置宅基地发挥其资产属性，退出宅基地可获得相应的经济或物质补偿，对于农户来说是十分有利的。其二是村集体经济的发展需要，通过三权分置理论，将农户的宅基地进行三权分置，落实村集体宅基地所有权，保障宅基地农户的资格权，让农户让渡土地使用权。将闲置宅基地转变为发展村集体经济产业建设用地，又或是对乡村进行统一规划进行乡村振兴基础设施建设，盘活存量用地的同时也使农村焕发秀美乡村新风采。其三其他社会主体的发展需要，有效盘活宅基地利用效率，将宅基地使用权回收给村集体又或是向其他社会主体流转，释放宅基地土地资源。将闲置农村宅基地土地或其建筑物改造民宿、休闲农庄等，结合农村当地特色农产品采摘、民俗文化表演等文旅服务，为农户提供家门口的就业，增加农户和村集体的经济收入，同时也是带动了乡村旅游服务产业振兴，为乡村振兴战略注入强有力的力量。

2．农村闲置宅基地多元协同盘活的建议

2．1地方政府搭建平台，做好“规划者”与“保障者”

地方政府要站在乡村振兴战略的高度，统筹所辖区域内农村闲置宅基地的盘活利用全局，充分需发挥顶层设计与资源统筹的作用，为多元协同盘活利用闲置宅基地搭建高效的平台。首先，地方政府要做好闲置宅基地盘活利用的科学“规划者”，要结合国土空间规划与村庄实际，帮助村集体明确闲置宅基地的盘活利用方向，并据此进行合理规划，切不可采用“一刀切”的方式。其次，地方政府要做好闲置宅基地盘活利用的政策“保障者”，要结合当地实际制定闲置宅基地盘活利用的扶持政策，使村集体盘活利用闲置宅基地“有制可依”，激发农户参与盘活利用的积极性和主动性。同时，地方政府还应不断完善相应的服务体系，可探索建立“农村闲置宅基地盘活利用服务中心”，提供信息发布、产权核验、合同备案等“一站式”服务，降低农户与社会资本的对接成本。此外，政府还可搭建法律咨询平台，为农户参与闲置宅基地盘活利用过程中的产生的一些权益纠纷提供专业指导，切实保障农户合法的权益。

2．2村集体主导实施，做好“组织者”与“协调者”

由于农村宅基地的所有权属于村集体，因此，村集体理所应当成为闲置宅基地盘活利用的主导实施者。同时，村集体也是连接政府、农户与社会资本的桥梁，这也决定了其必需要在盘活过程中发挥着主导作用。一方面，村集体在闲置宅基地盘活利用过程中要扮演好“组织者”的角色，对于本村所有的闲置宅基地及其附属建筑物要开展精准的摸排并建立好台账，以确保盘活工作底数清、情况明。然后，要充分结合村庄实际与农户意愿，制定出盘活利用的具体实施方案，并组织农户贯彻落实，推进闲置宅基地的盘活利用。另一方面，村集体也要扮演好“协调者”的角色，在制定具体盘活利用方案前要召开村民代表大会共同商议盘活的模式、利益分配的方案等核心问题，协调农户间的分歧以达成意见统一。同时，还要协调农户办理好闲置宅基地的使用权流转或退出手续。对于引入社会资本参与盘活利用的项目，村集体还要协助社会资本完成项目的审批、建设与改造等工作，并及时协调处理项目实施过程中的所生的一些矛盾纠纷等。

2．3农户积极参与，做好“所有者”与“受益者”

农户作为闲置宅基地资格权的主体，其是否愿意积极主动参与盘活利用是决定着此项工作能否成功的基础与关键所在。因此，农户首先要做好一个“所有者”，要主动学习了解宅基地“三权分置”的理论，提升自我对闲置宅基地盘活利用有关政策的认知水平，转变宅基地“祖业观”的思想束缚，并充分了解参与盘活利用的好处，从而强化参与的意愿。其次，农户也要做好“受益者”，在选择参与盘活利用的方式时，农户应根据自身需求去选择合适的方式，如已经在城市定居的农户可选择一次性有偿退出方式；而在外出务工但未在城市安居的农户则可选择出租或入股的方式，在保留宅基地使用权的同时又能获取租金收益；而对于有创业意愿的农户，则可利用闲置宅基地发展家庭农场、农家乐等项目，实现自主增收等。

2．4社会资本协同，做好“投资者”与“赋能者”

在农村闲置宅基地盘活利用的过程中，社会资本的协同参与是不可或缺的。它既能够有效的补充闲置宅基地盘活利用项目资金的不足，又能够以其精准的信息把握能力、熟练的市场运营能力和强大的资源整合能力，将闲置宅基地盘活利用与乡村产业发展深度融合，实现“互利共赢”。首先，社会资本要做好“投资者”，可依托自身在产业链整合、技术创新、品牌打造等方面的优势，精准对接乡村需求，在投资前开展充分调研，结合乡村的资源禀赋、产业基础、文化特色制定开发方案，避免盲目跟风。其次，社会资本要做好“赋能者”，可通过创新利益联结机制，建立“企业＋村集体＋农户”的三方合作模式，为闲置宅基地盘活利用项目收益“赋能”。同时，项目可优先吸纳当地农户就业，开展技能培训，为提升农户就业技能“赋能”。此外，在项目改造过程中，要充分尊重乡村原有风貌，保留传统建筑特色与乡土文化元素，避免过度商业化破坏乡村肌理，为农村生态与文化保护“赋能”。

（本文系2025年国家大学生创新创业训练计划项目《“沉睡”宅基地的“唤醒”之旅：农村闲置宅基盘活利用的多维路径探索》阶段性成果，项目编号：202511319013）

作者信息：

曾子宸，江西水利电力大学，2024级国际经济与贸易专业，本科生

刘义杰，江西水利电力大学，经济贸易学院，副教授（通讯作者）

喻鹏，江西水利电力大学，2024级国际经济与贸易专业，本科生

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