优化分类施策，筑牢宅基地有偿退出的全域协同机制

2025年中央一号文件对“深化农村土地改革”作出重要部署。宅基地有偿退出作为深化农村土地制度改革、激活农村资源要素、促进城乡融合与乡村振兴的关键举措，具有重要现实意义。随着我国城镇化进程加快与城乡结构深度调整，农村宅基地闲置、低效利用等问题日益凸显，如何撬动制度创新已成为当前农村土地改革的重要议题。然而，我国幅员辽阔，区域之间在自然条件、经济发展、社会文化等方面差异显著，农户对宅基地的功能依赖、价值认知与退出意愿也复杂多元。传统的“一刀切”政策模式已难以适应现实需求，亟需从全域统筹视角出发，构建“全域统筹—市场融通—数字治理”的宅基地有偿退出协同机制，促推宅基地从“沉睡资产”向“活态资源”根本性转变，为城乡融合发展与全域土地高效利用提供坚实支撑。

一、全域统筹：以土地综合整治为框架，实施差异化退出引导

宅基地退出工作绝不能孤立、零散地进行，应纳入全域土地综合整治与国家主体功能区战略框架，依据区域功能定位制定差异化策略，实现土地资源优化重组与价值提升，形成“整治定格局、格局导退出、退出优空间”的良性循环。

一是聚焦城镇集聚区，推行“功能优化、集约增效”的退出模式。在中心城市周边、县城及重点镇等城镇集聚区，宅基地退出应服务于城镇化质量提升与空间结构优化。通过将退出的宅基地空间优先用于保障性住房、公共服务设施、产业融合平台等建设，缓解城镇建设用地紧张，促进职住平衡与功能完善。可推广“指标置换＋增值收益返还”“物业置换＋长期租赁”等模式，保障农民在城镇化进程中共享土地增值收益，增强退出意愿。

二是立足农业生产区，坚守“严守红线、助力强农”的退出底线。在粮食生产功能区、重要农产品保护区等农业生产主导区域，宅基地退出必须坚决守住耕地红线，服务于现代农业发展与乡村建设。退出空间应主要用于高标准农田建设、农业设施配套、乡村公共环境改善等涉农用途。探索“货币补偿＋土地债券”“现金＋集体资产股权”等复合补偿方式，引导农户将部分补偿转化为对本地农业产业化项目的长期投资，实现“退地不退权、离宅不离利”。

三是着眼生态保护区，创新“修复为本、适度活化”的退出路径。在生态功能区、水源涵养区、风景名胜区等生态敏感区域，宅基地退出应以生态保护修复为首要目标。结合生态移民、地质灾害搬迁等工程，有序引导人口外迁。退出后的宅基地原则上优先用于生态恢复，并可在严格管控前提下，适度发展生态旅游、康养休闲、自然教育等环境友好型产业。建立“基础补偿＋生态绩效奖励＋绿色产业收益分成”的长效激励体系，让保护者切实受益，推动生态价值向经济价值转化。

二、市场融通：以要素一体化市场为驱动，激活城乡联动发展动能

宅基地退出能否实现可持续和规模化，关键在于能否与全国统一大市场建设尤其是城乡统一的要素市场建设有效衔接，要着力破除制度壁垒，促进要素双向流动，形成市场化机制驱动的发展生态。

一是加快建设城乡统一的建设用地市场体系。在符合规划和用途管制前提下，探索农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价的有效实现形式；建立健全宅基地退出复垦形成的新增耕地指标、建设用地节余指标跨区域交易机制。通过市场化交易显化土地价值，使退出农户和集体经济组织能够跨区域分享土地增值收益，为退出提供资金支持和动力来源。

二是引导金融机构与社会资本规范有序参与。鼓励金融机构创新推出与宅基地退出、农民安置、后续发展相衔接的信贷、保险、担保等金融产品和服务。支持地方政府设立风险补偿基金或引导基金，撬动更多社会资本参与退出区域的产业培育、基础设施建设和社区运营。推广“社会资本＋村集体＋农户”合作开发模式，明确各方权责利，保障农民长期收益。

三是促进人才与技术等要素向乡村领域汇聚。将宅基地退出与盘活利用同返乡入乡创业、科技成果转化相结合。为利用退出宅基地发展新产业、新业态的企业和人才提供政策优惠、创业辅导和技术支持。打造一批“双创”基地、产学研平台和特色产业园区，吸引城市人才、资金、技术、管理等现代要素注入乡村，提升退出土地的利用效率和产业层次。

三、数字治理：以智慧化平台为支撑，提升全域监管与服务效能

针对宅基地退出涉及范围广、链条长、监管难等特点，传统的管理手段已力不从心。要充分利用数字技术，构建覆盖全域、数据驱动、业务协同、智能高效的宅基地数字化治理与服务支撑体系，实现从经验决策向数据决策、从粗放管理向精准服务、从事后监管向全程溯源的转变。

一是夯实“一张图”底版，构建全域统一的宅基地资源数字底盘。整合自然资源、农业农村、住房城乡建设等部门数据，依托国土空间基础信息平台，构建覆盖全域、信息完整、动态更新的宅基地专项数据库。清晰标注每宗宅基地的空间位置、权属信息、利用现状、规划用途、资源条件等属性，按照城镇、农业、生态等不同功能分区进行分类标识与管理，为差异化政策制定提供精准数据底板。

二是打造“一站式”平台，提供线上线下融合的便捷公共服务。依托现有政务服务平台或农村产权交易平台，拓展宅基地退出政策咨询、信息发布、意愿征集、协议签订、补偿计算、资金拨付、产权注销等全流程线上服务功能。探索开展宅基地退出复垦指标、预留建设用地使用权等在线交易，提高交易透明度和效率。推动与金融机构系统对接，实现补偿发放、贷款申请等业务的线上联动办理。

三是实施“智能化”监测，建立闭环可持续的监管评估机制。综合运用卫星遥感、无人机、物联网等技术手段，对已退出宅基地的复垦质量、后续利用状况、是否符合规划要求等进行定期监测和智能识别预警。建立以“土地利用效率、农民收益增长、产业发展成效、生态改善程度”为核心的多维绩效评估指标体系，通过数据分析和实地核查相结合的方式，对各地宅基地退出政策的实施效果进行跟踪评价。依据评估结果，动态调整优化相关政策工具和实施路径，形成“监测—评估—反馈—优化”的闭环管理机制。

宅基地有偿退出绝非简单的“拆旧”与“补偿”，而是一项关乎国土空间优化、城乡关系重塑、农民福祉增进与乡村发展动能转换的深刻制度变迁。面对区域差异性与主体多元性，必须摒弃简单化、运动式推进思维，转向更加精细化、协同化、可持续的治理路径。未来，应进一步强化顶层设计与基层创新的良性互动，在坚守土地公有制性质、耕地保护红线与农民利益底线的前提下，持续优化分类施策机制，完善全域协同体系，筑牢风险防控屏障。通过政府、市场、集体与农民等多方力量的有机协同，稳步推动宅基地制度向更有效率、更加公平、更可持续的方向演进，真正让农村土地资源活起来、农民权益保得住、城乡融合实起来，为扎实推进共同富裕与农业农村现代化提供坚实的制度支撑与资源保障。

（湖南工商大学公共管理与人文地理学院：唐婉荧、罗湖平）

（本文系国家社科基金一般项目“共享发展权视域下宅基地适度放活的增值收益分配机制研究（21BJY230）”和国家级大学生创新创业训练计划项目“农户宅基地有偿退出意愿及其影响因素——基于Probit－ISM模型的实证分析（202510554157）”的阶段性成果）

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